logovipsyst.png
План ЛРН и ГЭЭ хоз. деятельности  бункеровочных компаний

План ЛРН и ГЭЭ хоз. деятельности бункеровочных компаний

Описание

План ЛРН на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне РФ. Общая информация.


Основные нормативные правовые акты

Необходимость наличия плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (План ЛРН) в организациях, осуществляющих бункеровочную деятельность, установлена Федеральным законом от 31 июля 1998г. №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее – Закон №155-ФЗ) и Техническим регламентом о безопасности объектов морского транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2010г. №620.

Требования к содержанию плана ЛРН для бункеровщиков

Планы ЛРН для бункеровщиков разрабатываются в соответствии с Правилами организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне РФ, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации №1189 «Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне РФ».

Государственная экологическая экспертиза планов ЛРН при осуществлении бункеровочной деятельности

В ноябре 2017 г. вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2017 г. № 177-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесший очередные изменения в Закон №155-ФЗ.

Согласно изменениям, планы ЛРН при осуществлении деятельности по бункеровке (заправке) судов с использованием специализированных судов, предназначенных для бункеровки (судов-бункеровщиков), исключены из объектов ГЭЭ.

В 2016 г., до внесения изменений в Закон №155-ФЗ Законом № 177-ФЗ, Минприроды направило в Росприроднадзор и его территориальным органам письмо, в котором сообщалось, что, если организация при осуществлении бункеровочной деятельности использует причалы и подводные трубопроводы, подпадающие под определение ст. 4.1 Закона №155-ФЗ, то план ЛРН такой организации не освобождается от ГЭЭ.

Однако, Закон №155-ФЗ в редакции Закона №177-ФЗ не ставит ограничения по технологическим схемам погрузо-разгрузочных операций во внутренних морских водах и территориальном море РФ, что дает право полагать, что ограничивающие условия, изложенные в письме Минприроды от 2016г., более не соответствуют положениям Закона №155-ФЗ в редакции 2017 г.

Также Закон №155-ФЗ в редакции 2017г. регламентирует особый порядок утверждения планов ЛРН при осуществлении деятельности по перевалке нефти и нефтепродуктов, бункеровке (заправке) судов во внутренних морских водах и территориальном море.

Согласно ст. 16.1 (п. 2.1.) такой план ЛРН утверждается организацией при наличии положительного заключения о проведении тренировочных учений, выдаваемого Федеральным агентством морского и речного транспорта (далее – Росморречфлот).

Порядок действий, который необходимо выполнить организации для утверждения плана ЛРН при осуществлении деятельности по перевалке нефти и нефтепродуктов, бункеровке (заправке) судов, регламентирован приказом Минтранса от 24.04.2018г. №161 «Об утверждении Порядка проведения тренировочных учений перед утверждением плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов при осуществлении деятельности по перевалке нефти и нефтепродуктов, бункеровке (заправке) судов с использованием специализированных судов, предназначенных для бункеровки (судов-бункеровщиков)», который вступил в силу 09 июня 2018г.

Согласно разъяснению, полученному нами от Росморречфлота, для утверждения плана ЛРН при осуществлении деятельности по перевалке нефти и нефтепродуктов, бункеровке (заправке) судов во внутренних морских водах и территориальном море наличие положительного заключения ГЭЭ Росприроднадзора на План ЛРН не требуется (копия разъяснения может быть предоставлена по запросу).

Необходимо отметить то, что наличие положительного заключения ГЭЭ Росприроднадзора на План ЛРН, полученного по собственной инициативе организации, не отменяет и не заменяет необходимость наличия положительного заключения о проведении тренировочных учений Росморречфлота. План ЛРН при осуществлении деятельности по бункеровке (заправке) судов во внутренних морских водах и территориальном море не может быть утвержден на основании положительного заключения ГЭЭ Росприроднадзора на план ЛРН.

Таким образом, планы ЛРН при осуществлении деятельности по бункеровке (заправке) судов с использованием специализированных судов, предназначенных для бункеровки (судов-бункеровщиков), не подлежат ГЭЭ ни при каких условиях.

ВАЖНО! В рамках экспертизы ОВОС хозяйственной деятельности экспертный орган часто запрашивает у организации дополнительные документы, подтверждающие выполнение тех или иных законодательных требований, относящихся к природоохранной деятельности. Существует практика, когда в рамках экспертизы ОВОС хозяйственной деятельности организации в качестве дополнительной информации экспертный орган запрашивает План ЛРН и проводит его детальную экспертизу, несмотря на то, что проверка плана ЛРН бункеровочных компаний на соответствие законодательным требованиям не входит в компетенцию Росприроднадзора согласно федеральному законодательству. В данном случае имеет место прямое нарушение законодательства РФ и выход экспертного органа за рамки своих полномочий. Необходимо отметить, что План ЛРН в состав материалов оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности организации не входит и рассмотрению в рамках ГЭЭ хозяйственной деятельности не подлежит. Экспертный орган вправе лишь запросить информацию о наличии утвержденного плана ЛРН организации. Любая попытка экспертного органа осуществить экспертизу плана ЛРН в рамках ГЭЭ хозяйственной деятельности является неправомерной.

Государственная экологическая экспертиза ОВОС хозяйственной деятельности бункеровочных компаний

В письме от 09.06.2015 №12-50/4297-ОГ в адрес Российской Ассоциации Морских и Речных Бункеровщиков Минприроды сообщает о том, что бункеровщики обязаны проходить экспертизу ОВОС планируемой хозяйственной деятельности на основании ст. 34 (п.2) Закона № 155-ФЗ «Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря».

Для того, чтобы определить, насколько правомочно применение ст. 34 (п.2) Закона № 155-ФЗ к бункеровочной деятельности, необходимо разобраться в следующих понятиях:

1. Что такое намечаемая хозяйственная и иная деятельность

2. Какая деятельность относится к объектам ГЭЭ

3. Каковы цели ГЭЭ (что именно подлежит рассмотрению)

4. Кто является заказчиком ГЭЭ

5. Что такое ОВОС и каковы правила ее проведения

1. Намечаемая хозяйственная и иная деятельность

Намечаемая хозяйственная и иная деятельность – это деятельность, способная оказать воздействие на окружающую природную среду и являющаяся объектом экологической экспертизы (ст. 1.1 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утв. Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000г. №372 (далее – Положение об ОВОС).

2. Объекты ГЭЭ

Согласно п. 7 ст.11 Закона №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня относятся объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

Согласно п. 3 ст. 34 Закона №155-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы являются проекты федеральных программ, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, рыболовству, созданию, эксплуатации, использованию искусственных островов, установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ, захоронению грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ, во внутренних морских водах и в территориальном море, а также обосновывающие другие виды планируемой хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море.

То есть для того, чтобы являться объектом ГЭЭ федерального уровня, документы и (или) документация должны обосновывать планируемую хозяйственную деятельность.

3. Каковы цели ГЭЭ (что именно подлежит рассмотрению)

Согласно п. 1 Ст. 33 Закона №7-ФЗ экологическая экспертиза объектов ГЭЭ проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.

Согласно п. 1.1 Положения об ОВОС экологическая экспертиза – это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Вышеуказанные нормы также указывают на то, что ГЭЭ проводится для документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную деятельность.

4. Кто является заказчиком ГЭЭ

Заказчик - юридическое или физическое лицо, отвечающее за подготовку документации по намечаемой деятельности в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду деятельности, и представляющее документацию по намечаемой деятельности на экологическую экспертизу (п. 1.1 Положения об ОВОС).

Данная норма снова указывает на то, что ГЭЭ подлежит документация по планируемой деятельности, выполненная согласно требованиям, предъявляемым к данному виду деятельности на законных основаниях.

5. Каковы принципы проведения ОВОС

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе (Положение об ОВОС).

Материалы по оценке воздействия - комплект документации, подготовленный при проведении оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и являющийся частью документации, представляемой на экологическую экспертизу (п. 1.1 Положения об ОВОС). Материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, входят в состав документации, представляемой на экспертизу (п. 2.2 Положения об ОВОС).

Таким образом, ОВОС не проводится сам по себе. ОВОС проводится на всех этапах подготовки обосновывающей документации, которая по закону подлежит ГЭЭ. Равно как и материалы ОВОС не подлежат ГЭЭ сами по себе, а являются частью документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность.

Таким образом, необходимость проведения ОВОС с последующей ГЭЭ федерального уровня должна быть обоснована следующими ключевыми признаками:

1. Намечаемая во внутренних морских водах и в территориальном море хозяйственная деятельность должна являться объектом экологической экспертизы, для которого подготавливается обосновывающая документация, разрабатываемая в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду деятельности.

2. Материалы ОВОС должны являться частью обосновывающей документации, представляемой на ГЭЭ.

3. Согласно ст. 34 (п.2) Закона № 155-ФЗ, ГЭЭ проводится за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря. Право пользования поверхностными водными объектами или их частями приобретается физическими лицами и юридическими лицами на основании договоров водопользования (ч. 1 ст. 11 ВК РФ). Также ст. 11 ВК РФ приводит перечень видов деятельности, для реализации которых заключаются договора на водопользование.

Бункеровочная деятельность

Теперь рассмотрим с учетом изложенных выше ключевых признаков, отвечает ли деятельность по снабжению судов топливом признакам объекта ГЭЭ федерального уровня.

1. Основные характеристики деятельности по снабжению судов топливом и наличие обосновывающей документации

Согласно Постановлению ФАС СЗО от 28.04.2006 № А56-18489/2005; от 17.11.2006 № А56-12533/2006; от 29.01.2007 № А56-24630/2005, «судно-бункеровщик» – это судно снабжения, которое поставляет топливо на суда. Другого определения понятия «судно-бункеровщик» в законодательстве РФ нет.

Бункеровка подразумевает перемещение на судно припасов (топлива), необходимых для обеспечения нормальной эксплуатации судна и потребляемых в процессе перевозки, а не грузов, предоставляемых для транспортировки.

Классификация судов определяется Российским морским регистром судоходства – государственным органом по классификации и освидетельствованию морских судов и судов

смешанного (река-море) плавания, осуществляющим технический надзор за строительством и эксплуатацией судов в РФ в соответствии с Правилами классификации и постройки морских судов, технического наблюдения за постройкой судов, правилами технического наблюдения за изготовлением материалов и изделий для судов.

Суда, используемые для бункеровки, согласно действующей классификации – «нефтеналивные суда», то есть суда, предназначенные для перевозки нефти и нефтепродуктов наливом. Поскольку технологически деятельность по бункеровке судов не отличается от деятельности по перевозке (набор топлива в пункте А, перевозка, выгрузка топлива в пункте Б), то суда данного типа могут использоваться, в том числе и для снабжения других судов топливом. Отдельной категории «судна-бункеровщика» в действующей классификации нет.

Более того, Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (утв. Приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст) не предусматривает бункеровочной деятельности. Как правило, организации, осуществляющие данную деятельность, пользуются кодами, характеризующими перевозку грузов водным транспортом, эксплуатацию морского транспорта.

Хозяйственная деятельность по снабжению судов топливом с использованием судов-бункеровщиков (нефтеналивных судов) по сути является деятельностью по эксплуатации судов, перевозке грузов морским транспортом.

Законодательством Российской Федерации не предусмотрено нормативных требований по подготовке документации, обосновывающей планируемую деятельность по снабжению судов топливом с использованием судов-бункеровщиков и подлежащей ГЭЭ. Равно как и судно-бункеровщик (по факту – нефтеналивное судно) не является объектом хозяйственной деятельности, для которого разрабатывается проектная документация в рамках законодательства об экологической экспертизе.

Соответственно, если организации не требуется документация, обосновывающая планируемую деятельность, то нет оснований требовать от организации материалы ОВОС, потом что они должны являться частью обосновывающей документации, представляемой на ГЭЭ.

2. Пользование природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря

Хозяйственная деятельность по снабжению судов топливом не входит в перечень видов деятельности, для реализации которых заключаются договора на водопользование в соответствии со ст. 11 ВК РФ, а юридические лица и индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги по снабжению судов топливом в морских портах, не обязаны приобретать право пользования поверхностными водными объектами или их частями на основании договоров водопользования. Бункеровочные операции выполняются в районах порта, разрешенных портовыми властями для бункеровки. В этой связи бункеровочные организации не корректно рассматривать в качестве природопользователя по смыслу действующего законодательства.

Предоставление услуг по снабжению судов топливом является одной из стандартных функций морского порта. Создание морского порта, являющегося объектом капитального строительства, осуществляется на основании схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (ст. 6 (п.1) Закон №261-ФЗ). При создании морского порта разрабатывается обосновывающая документация, подлежащая ГЭЭ в соответствии с Законом №174-ФЗ, и в обязательном порядке проводится ОВОС. Экологическая оценка осуществляется при проектировании, строительстве, реконструкции, расширении и техническом перевооружении морских портов и учитывает все параметры и функции каждого конкретного морского порта.

Таким образом, правоприменитель, требуя проведения ГЭЭ бункеровочной деятельности, возлагает на бункеровочные организации обязанность проведения за свой счет повторной оценки одной из функций порта, ранее уже оцененной.

3. Лицензирование

Хозяйственная деятельность по снабжению судов топливом является лицензируемой, и для ее реализации необходимо получение лицензии на погрузочно-разгрузочную деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах и на перевозку морским транспортом опасных грузов, перевозку внутренним водным транспортом опасных грузов.

Лицензионные требования, предъявляемые к соискателю лицензии (лицензиату) согласно Положению о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах и Положению о лицензировании перевозки морским транспортом опасных грузов, перевозки внутренним водным транспортом опасных грузов, не предусматривают наличие у соискателя лицензии обосновывающей документации и материалов ОВОС в ее составе, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы (Постановление Правительства РФ от 06.03.2012 N 193 (ред. от 10.08.2016) «О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте»).

Таким образом, отнесение правоприменителем к объектам ГЭЭ только на основании расширительной формулировки статьи 34, п. 3 Федерального закона № 155-ФЗ, лицензируемой хозяйственной деятельности по бункеровке судов с применением нефтеналивных судов с штатным судовым оборудованием, построенных и эксплуатируемых в соответствии с требованиями и под надзором специального государственного органа и осуществляемая в районах, специально отведенных для такой деятельности, по смыслу действующего законодательства является неправомерным.

Позиция Минприроды России

Следует обратить внимание на абзац письма Минприроды от 09.06.2015 №12-50/4297-ОГ, в котором говорится следующее: «…поскольку бункеровочное снабжение топливом является неотъемлемой частью функционирования морских портов, Минприроды полагает возможным установление в законах закрытого перечня объектов ГЭЭ во внутренних морских водах, территориальном море и континентальном шельфе».

Также письмо содержит информацию о том, что на тот момент (2015 г.) «Минприроды был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и иные законодательные акты Российской федерации», которым в качестве объектов ГЭЭ предлагается определить материалы ОВОС планируемой во внутренних водах, территориальном море, в исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации, а также в пределах Каспийского и Азовского морей деятельность по региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче (разработке) полезных ископаемых, других минеральных и природных ресурсов, размещению, созданию, реконструкции, эксплуатации, использованию, ликвидации, выводу из эксплуатации искусственных островов, установок, сооружений, подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и других объектов хозяйственной и иной деятельности, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению дноуглубительных, буровых и взрывных работ, захоронению отходов и других материалов. По проекту указанного федерального закона в настоящее время (2015г.) завершаются согласительные процедуры, по окончании которых он будет внесен в Правительство Российской Федерации».

На сегодняшний день Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предложенных в 2015 г. изменений не содержит